Entrevista a Fabio Weikert Bicalho, Former Associate Economic Affairs Officer at United Nations ECLAC (2018-2020).
Una infraestructura resiliente es capaz de resistir, recuperarse y adaptarse a los efectos de una perturbación, mientras mantiene sus funcionalidades críticas, aportando amplios beneficios a sus usuarios. Esta definición hace de ella una cualidad indispensable para sistemas de transporte, energía y telecomunicaciones, fundamentales en el desarrollo de una nación. Fabio Weikert, autor del informe ‘La resiliencia de los servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe’, elaborado por CEPAL, nos habla de la situación de la región en esta materia.
¿Podría explicarnos cuál es la importancia de vigilar y garantizar la integridad física de las obras de infraestructura y cómo afecta este mantenimiento a su durabilidad?
Los activos de infraestructura están constantemente bajo estrés por su utilización continuada. Además, en muchos casos, constituyen la línea de frente de los peligros de origen natural y causados por el hombre, motivo por el cual es fundamental garantizar su integridad física. Una parte importante de las obras de infraestructura es la base para la prestación de servicios considerados críticos para el funcionamiento adecuado de una sociedad; el colapso de dichos servicios podría tener implicaciones negativas significativas en términos del bienestar social, de la salud, de la seguridad, o de la economía.
Respecto a la durabilidad de la infraestructura, hay múltiples estudios que confirman como los activos sujetos a las mejores prácticas de mantenimiento no solo alcanzan una vida útil más larga, sino se prueban más resilientes a perturbaciones. En el caso de las carreteras, por ejemplo, el rápido deterioro de las vías que no son bien conservadas se traduce en sobrecostos para la operación de vehículos, en rehabilitaciones y reconstrucciones que podrían evitarse, y en mayores riesgos de accidentes. Un estudio de la CEPAL hecho en el año 1994 (Bull y Schliessler, 1994) ya estimaba que los costos del mantenimiento deficiente de las carreteras en América Latina ascendían a cifras anuales entre el 1% y el 3% del PIB regional.
En su estudio habla de cómo una infraestructura crítica no resiliente puede ser multiplicadora de riesgos, ¿podría hablarnos de ese efecto en cascada que puede darse tras un evento disruptivo?
Las infraestructuras criticas conforman redes de servicios interconectadas de manera extremadamente intricada. Es por esta razón que, más allá de de infraestructuras críticas aisladas se habla de líneas vitales, es decir, sistemas de soporte esenciales para las sociedades, y sobre cómo la disrupción de un sistema puede afectar a otros.
En la hipótesis de un evento extremo que dañe a una parte del grid y genere la interrupción del servicio de distribución de electricidad, los impactos sufridos por la comunidad no estarían limitados a la falta de energía. Otros servicios (por ejemplo, una red de trenes eléctricos) también podrían verse afectados, comprometiendo la distribución de bienes esenciales (como alimentos o combustibles) y la movilidad de pasajeros en zonas urbanas. El impacto total sobre la sociedad -y, particularmente, a los grupos de usuarios más vulnerables- puede, por lo tanto, alcanzar dimensiones catastróficas.
De ello se puede concluir que la gestión de riesgo de las infraestructuras ya no se debe realizar únicamente de forma sectorial, sino que debería adoptar una perspectiva sistémica y global, de cara a promover sistemas más resilientes.
¿Es posible que una construcción obsoleta llegue a ser resiliente? ¿De qué manera o con qué tipo de implementaciones?
Hay que tener en cuenta que, por estar compuestas de activos de vida útil larga, es probable que las obras de infraestructura alcancen la obsolescencia en algún momento, principalmente considerando el panorama cambiante de riesgos a que están sujetas. De hecho, muchas de las infraestructuras que se encuentran actualmente en operación se han construido hace muchas décadas, sobre la base de parámetros que ya no corresponden a la realidad. Este es el caso de plantas de generación hidroeléctrica que se han proyectado en el pasado considerando el mantenimiento futuro de los parámetros hidrológicos vigentes en aquel momento, según los índices históricamente registrados.
Eso puesto, hay casos en que es posible promover el aumento de la resiliencia de un activo de infraestructura considerado obsoleto. Las implementaciones necesarias para hacerlo dependerían de factores como el tipo de construcción, las funciones que cumple, las amenazas a que está expuesta, los niveles de riesgo que se consideren como “aceptables” y los costos asociados. Algunos ejemplos incluyen intervenciones que aumenten la resistencia física de las estructuras (particularmente importante para hacer frente a presiones y eventos climáticos extremos) y la implementación de sistemas de información capaces de monitorear parámetros determinantes del riesgo de disrupciones (y que permitan reaccionar de forma temprana).
¿Puede esta transformación ser rentable, o compensarse con la reducción de costes de mantenimiento?
Seguramente. La literatura y la práctica han presentado amplia evidencia de que, al analizar todo el ciclo de vida de la infraestructura, los costos de la promoción de la resiliencia se muestran inferiores a los costos de las disrupciones y de los estreses en los escenarios que no consideren la incorporación de medidas de resiliencia desde las etapas de diseño de la infraestructura. En otras palabras, el costo de subestimar los riesgos disruptivos (el costo de la ‘no resiliencia’) es más alto que los ahorros que se pueda lograr al evitar invertir en una infraestructura más resiliente.
Algunas cifras que corroboran este hecho la presentan estudios del Banco Mundial (Hallegatte, Rentschler y Rozenberg, 2019), según los cuales el beneficio neto de invertir en infraestructura más resiliente alcanzaría la cifra de 4,2 billones de dólares en los países de ingreso bajo y medio, lo que corresponde a un beneficio de 4 dólares por cada dólar invertido.
En términos netos, por lo tanto, la resiliencia representaría un ahorro a lo largo del ciclo de vida de la infraestructura, con menores costos de mantenimiento y probabilidad reducida de interrupciones.
¿Dónde debe ponerse el énfasis para conocer la situación y potenciales vulnerabilidades de las infraestructuras? ¿Cómo se lleva a cabo esta vigilancia?
Hay distintos abordajes para el diagnóstico de la resiliencia de las infraestructuras a un dado shock o presión. El más preciso de ellos, obviamente, se da a posteriori, pero depender de este tipo de diagnóstico no es una opción viable o prudente en la mayoría de los casos, motivo por el cual se han desarrollado distintos indicadores de resiliencia aplicables a la infraestructura.
En este sentido, la evaluación a priori de algunas características de los sistemas de infraestructura puede proveer indicadores importantes de su comportamiento bajo la hipótesis de ocurrencia de un evento disruptivo. Algunos de esos atributos son la robustez (que está asociada a la resistencia física del activo) y la redundancia (la sustituibilidad, o la existencia de elementos alternativos que permitan al sistema mantener sus funciones mínimas si hay la disrupción de uno de ellos). La existencia de planes de mitigación de los riesgos de falla y de medidas de respuesta a posibles impactos también son buenos indicadores de la resiliencia de una red de infraestructura.
Últimamente, los sistemas de certificación y rating de proyectos de infraestructura han representado un ejemplo interesante de como operacionalizar y mensurar la resiliencia. Dichos sistemas son herramientas para la evaluación de obras de infraestructura –como carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, embalses y sistemas de tratamiento de agua– por las partes interesadas y afectadas por ese tipo emprendimiento.
Podría hacernos una breve descripción de la situación y perspectivas de estas redes de infraestructuras en América Latina: transporte, energía, telecomunicaciones y saneamiento de aguas.
Como la CEPAL ha estado señalando hace años, en América Latina existe una brecha importante de infraestructura en todos los sectores mencionados. Las estimaciones más recientes (de 2017) advierten de que los requerimientos de inversión para cerrar la brecha serían de 7,4% del PIB anual de América Latina para el período 2016-2030 (o sea, mucho superior al nivel de inversión de 1,8% del PIB observado entre 2011 y 2016).
De forma más específica, es un hecho bastante conocido que las redes de transporte en la región son altamente dependientes del modo vial frente a otros modos (como las vías navegables interiores y los ferrocarriles). Con respecto a la calidad de las vías, solo un 30% de la red vial está pavimentada, con una gran heterogeneidad entre países. En el sector de energía, la cobertura de electricidad no llega al 100% de la población de algunos países (principalmente en zonas rurales y en los países de Centroamérica).
En el caso del sector de agua y saneamiento, la situación es preocupante: aunque la cobertura haya avanzado en las últimas dos décadas, todavía hay una porción significativa de la población de la región sin acceso a fuentes de agua para consumo (23 millones de personas en 2015) e instalaciones de saneamiento mejoradas (89 millones de personas en 2015), principalmente en zonas rurales y asentamientos urbanos informales.
¿Qué fortalezas y debilidades destacaría de la red de infraestructura de América Latina?
Como fortalezas, merecen ser mencionadas las grandes potencialidades de promoción de un desarrollo sostenible apoyado por proyectos de infraestructura, y favorecido por los atributos geográficos y la dotación de recursos naturales de la región. Algunas de esas potencialidades ya se han aprovechado parcialmente, como es la realidad de países que hacen buen uso de sus ríos como vías navegables interiores (como Paraguay) y de los que cuentan con alta participación de fuentes renovables en sus matrices de generación de electricidad (como Costa Rica y Brasil), contribuyendo para la reducción relativa de las emisiones de gases de efecto invernadero de la región. Por otra parte, existe un amplio campo de oportunidades no aprovechadas para el desarrollo de infraestructura verde, ampliación del uso de energías renovables y la promoción de la integración regional por medio de cadenas logísticas sostenibles.
Las debilidades más importantes están vinculadas al limitado financiamiento y a la inversión insuficiente en infraestructura, asociados a barreras regulatorias y de gobernanza, que terminan por generar una brecha que es, a la vez, cuantitativa y cualitativa. También destacaría la excesiva dependencia de activos específicos y la insuficiente redundancia de los sistemas, lo que aumenta el estrés sobre determinadas estructuras; la poca atención que suelen recibir las necesidades de mantenimiento de las redes; y la alta vulnerabilidad de algunos sistemas a los impactos del cambio climático.
¿Cómo repercute su situación en el crecimiento de otros sectores económicos? ¿Cuáles son los más perjudicados?
De alguna manera, todos los sectores son perjudicados por la brecha de infraestructura, ya que su escasez y baja calidad tienen impactos directos sobre la productividad agregada y la competitividad de la economía como un todo.
Sectores intensivos en factores de producción como energía (como minería, refino y la mayor parte de los sectores manufactureros) y agua (como algunos sectores agroindustriales o las industrias químicas y alimentarias) pueden probarse más sensibles a disrupciones en las redes de infraestructura responsables de la distribución de dichos insumos. Sectores altamente dependientes de la operación de las redes logísticas, sea por la naturaleza de sus productos o por sus múltiples encadenamientos productivos dentro y fuera de la región. Finalmente, son particularmente perjudicados los sectores altamente sensibles a los costos logísticos por competir directamente con productos oriundos de países con redes de infraestructura mejores y más eficientes (como es el caso de ciertos productos agropecuarios, a ejemplo de los granos producidos en los países del Cono Sur).
Organismos como el BID han insistido en la imperativa necesidad de inversión en infraestructuras, ¿de qué manera afecta la calidad o la falta de infraestructuras al crecimiento sostenible de la región?
En términos económicos, crea puestos de trabajo, impulsa el comercio y promueve el aumento de la productividad. La infraestructura también tiene implicaciones importantes en términos del desarrollo social, ya que determina de forma directa el acceso de la población a servicios básicos.
Por otra parte, la baja calidad y la carencia de infraestructura genera cuellos de botella capaces de aumentar significativamente los costos de los productos, reduciendo la competitividad económica, drenando recursos generalmente ya escasos, y potencializando las ineficiencias. De esta manera, y en el caso particular de América Latina, se imponen barreras adicionales a la superación de problemas históricos de la región, como el bajo nivel de integración regional, los altos niveles de desigualdad, la baja diversificación productiva y la alta dependencia del sector primario-exportador.
¿Qué desafíos afronta América Latina para promover la infraestructura resiliente y afianzar el desarrollo de la región?
La pandemia del COVID-19 ha expuesto grandes vulnerabilidades y evidenciado la necesidad urgente de garantizar que, en escenarios de crisis y cambios drásticos de patrones de consumo, la infraestructura sea capaz de facilitar la provisión fluida de servicios de transporte, conectividad y servicios públicos.
No hay duda de que el contexto de extremada restricción fiscal y de límites aún mayores a la inversión pública y privada exige una mirada estratégica y un abordaje integrado de las políticas de infraestructura. Eso exige la capacidad de identificar cuellos de botella, elegir prioridades de inversión y crear oportunidades de promover la resiliencia que no involucren, necesariamente, el desembolso de montos prohibitivos. Más allá de la adopción de nuevas tecnologías, la resiliencia también está vinculada a innovaciones en la gestión, al mantenimiento adecuado de los activos, al monitoreo de riesgos, a la diversificación de los sistemas, y a la colaboración entre distintos agentes de un mismo sistema.
Además, pienso que un gran desafío consiste en el reconocimiento, por parte de los agentes económicos y los tomadores de decisión, de que la incorporación de medidas de resiliencia a las obras de infraestructura representa oportunidades de ahorro a lo largo del ciclo de vida de los activos.
¿Cómo puede afectarles la crisis del COVID-19 y qué es necesario para que sigan adelante?
La crisis ha afectado a todos los planes de inversión, no solamente en América Latina, sino que en todo el mundo. Además de la recesión en que han ingresado muchas economías, el cambio de las prioridades fiscales de los gobiernos y redireccionamiento de los esfuerzos globales hacia el combate a la pandemia han reducido de forma significativa la liquidez y la disponibilidad de recursos para obras de infraestructura económica. El deterioro de la capacidad de inversión ha sido –y probablemente lo seguirá siendo- una barrera clara a la materialización de muchos proyectos previstos antes de la pandemia, aunque implique, en los mejores de los casos, en la postergación de los planes de inversión.
Para la mayoría de las obras de infraestructura en América Latina, la posibilidad de seguir adelante en su implementación depende del ritmo y de la solidez de la recuperación económica, dentro y fuera de la región, ya que muchos proyectos dependen de capital extranjero. Más allá de ello, es imprescindible que este proceso esté orientado por políticas consistentes y basadas en una perspectiva de largo plazo. En un contexto global de creciente incertidumbre y caracterizado por riesgos de alta complejidad, es fundamental que el proceso de toma de decisiones considere que los países que inviertan en redes de infraestructura de calidad y más fiables se encontrarán, necesariamente, en mejores condiciones de responder a futuras crisis.
¿Cómo pueden las grandes aseguradoras respaldar aún más el crecimiento sostenible de la región en relación con el ámbito de las infraestructuras?
Las aseguradoras cumplen un rol importante en este proceso. Mediante instrumentos de transferencia y mitigación de riesgos, contribuyen a la protección de las partes involucradas en el desarrollo de los proyectos de infraestructura y para que su implementación se viabilice. Por esa razón, los seguros pueden ser considerados una dimensión importante de la resiliencia de la infraestructura, de que tanto carecen los países latinoamericanos.
Más allá de ello, sabemos que la industria de seguros ha sido, históricamente, un actor importante en el desarrollo de instrumentos innovadores de mensuración y gestión de riesgo. En los desafiantes tiempos que hemos vivido, ya se ha estado observando un debate fructífero sobre el cómo diseñar instrumentos de gestión de la resiliencia aplicables a la infraestructura -es decir, soluciones más acordes con la complejidad del panorama global de riesgos y los desafíos enfrentados por la región-. De esta manera, no cabe duda de que la industria de seguros constituye un actor fundamental para concretar los planes y aspiraciones de promover, en los países de América Latina, un estilo de desarrollo sostenible apoyado por sistemas de infraestructura resilientes.
Las opiniones expresadas en esta entrevista son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Fabio Weikert Bicalho es funcionario de las Naciones Unidas y actuó como Oficial Asociado de Asuntos Económicos en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) entre 2018 a 2020. En la CEPAL, trabajó en la Unidad de Servicios de Infraestructura, en la cual desarrolló proyectos de investigación y cooperación técnica en los temas de servicios de infraestructura resilientes, movilidad y logística sostenible, y transporte por vías navegables interiores. Actualmente es Oficial Asociado de Asuntos Políticos en el Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz (DPPA).
Antes de incorporarse a las Naciones Unidas, trabajó como consultor en sostenibilidad especialista en mitigación y adaptación al cambio climático, habiendo gestionado diversos proyectos dirigidos a entidades públicas y privadas en países de América Latina. Su experiencia incluye el desarrollo de proyectos de reducción de emisiones de GEI para empresas en los sectores de energía y transporte, la evaluación de instrumentos de precios de carbono para la mitigación del cambio climático, y la evaluación de la vulnerabilidad de municipios y áreas metropolitanas de Brasil.
Es economista (Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil) y posee una Maestría en Cambio Climático y Desarrollo Internacional (Universidad de East Anglia, Reino Unido).
